在哲学家成为城邦的统治者之前，无论城邦还是公民个人都不能终止邪恶，我们用理论想像出来的制度也不能实现。

三统一，四善于是党依法执政、依宪执政的历史经验总结，着重从完善党的领导方式的角度来处理好党的领导权和国家政权之间的关系问题，目的在于既要实现党作为先锋队对国家和社会生活的引领作用，又要保证人民当家作主和国家机关的治理行为法治化，促进现代国家体系成长。[2]党的十八大以来，习近平就宪法问题作出一系列讲话、文章、指示、批示等，向全党全国释放出必须从战略上高度重视宪法在全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重大作用。

在十九大前后，有许多单位和同志建议根据十九大精神对宪法作出必要的修改完善，把党和人民取得的重大理论、实践和制度创新成果通过宪法确认下来。党中央决定对宪法进行适当修改是经过反复考虑、综合方方面面情况作出的。协商民主源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新。[49]党的十九届四中全会将十九大报告中加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作延伸为加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作。另一方面，出于适应形势发展、满足改革需求，又要保持宪法稳定性而不进行修宪的时候，也需要进行宪法解释。

[50]宪法学界正在积极研究如何推进宪法解释工作。[48]宪法和法律委员会的设立，必将繁荣中国式合宪性审查制度理论研究，法学界应当为中国向世界提供一种新型成熟的合宪性审查模式而做出智识贡献。图中所谓有效建议数是指既是审查建议（而非来信来函）又属于法定审查范围。

完善建议审查机制不仅需要着眼于审查建议，还要看到现行审查制度的各个机制环节的相互配合，在相互配合的基础上实现制度效能的综合提升。再次，序言最后即第十三自然段和第5条第4款中的护宪职责，即各社会团体、各企业事业组织有义务维护宪法尊严、保证宪法实施并同违宪行为作斗争。笔者曾主张现行审查机制应当回归社会主义民主的宏观背景，着力塑造开放、参与和回应型的审查程序。如哈贝马斯所说，人权与人民主权并不冲突。

作为这种努力的结果，法国在2008年修宪中新增了事后的违宪抗辩程序。因此，在整个审查机制中，建议审查机制无疑成为潜力最大的审查途径。

在近代立宪运动中，主要解决的是制宪本身民主化的问题，也即宪法本身必须采取民主方式制定，并且宪法的内容也应当遵循民主原则。（一）个人参与宪法审查机制的历史背景 现代学者的相关讨论通常局限于现代型宪法审查，因此将个人参与宪法审查的资格视为理所当然。就宪法审查和宪法监督制度的设计而言，1982年宪法明文规定的审查主要包括强制审查[26]和备案审查。法国违宪抗辩主体在组织法中被限定为普通诉讼的当事人（les justiciables），这是因为宪法对违宪抗辩的前提限定是宪法所保障的权利与自由受侵害。

第3类和第4类具有相似性，都是由普通法院将具体诉讼中的合宪性问题移送审查机关先予裁决，待审查机关作出合宪性认定后再继续普通诉讼的审理。[35] Louis Favoreu, Le Droit Constitutionnel, Droit de la Constitution et Constitution du Droit, Revue Française de Droit Constitutionnel, 1990, 82. [36] 高鸿钧：《权利源于主体间商谈——哈贝马斯的权利理论解析》，《清华法学》2008年第2期，第6页。这种审查机制是抽象审查、事前审查和强制审查，国王所制定的法令必须在通过以后和实施以前提交高等法院注册，高等法院若认为提交注册的制定法违反王国的宪法，则会作出拒绝注册的判决，并将违宪理由以谏诤书的形式提交国王。而工作报告中披露的当年度建议审查个案，如果由全国人大常委会审议通过，也就意味着全国人大常委会对法工委审查意见和结果的整体性认可。

正如学者所指出，习近平多次强调维护宪法尊严、加强宪法实施的重大意义。[16] 程迈：《政党与德国联邦宪法法院：创建、博弈与双赢》，《政治学研究》2016年第3期，第67页。

习近平总书记在多种场合反复强调过宪法实施的重要性，他的有关金句比如宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，不仅内涵深刻，而且形象生动，因此在理论界、思想界和日常法治宣传中产生了深远影响。注释: [1] 江必新、蒋清华：《习近平法治思想对宪法理论和实践的发展创新》，《法学评论》2021年第2期，第1页。

对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。（二）民主导向下的建议审查机制改革 从前述三个方面的特点来看，建议审查机制对于促进社会主义民主和法治具有巨大的潜力，它可以借助独特的法律程序构造来承载公民参与国家法规范塑造过程的民主热情，并通过围绕审查议题的参与、异议、抗辩、说服、论证和回应等，将作为建议者的个体公民、作为审查者的全国人大常委会和作为最终主权者的人民融合在一种建制化的程序当中。具体而言，包括以下四个方面：首先，审查建议最终关联着宪法序言第五自然段和第2条第1款中的人民主权原则，即人民掌握国家权力，是国家的主人，一切国家权力属于人民，因此，在通过宪法审查实现法治国家续造方面亦不应排除人民的主体地位。学者提出的审查建议既体现了学者对社会职责的担当，也是社会主义民主和法制及其完善的组成部分。通过赋予作为个体的公民对违宪违法法规提出审查建议的资格，使之参与到中国特色法律体系的整合与发展中，在人民主权原则的延长线上完善中国特色社会主义法治体系。因此，对于我国建议审查机制的未来发展而言，最重要的是在民主导向下完成量与质的真正转化，实现由量到质的飞跃。

比如，2018年的报告披露该年内法工委共收到涉及规范性文件的各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件，其中属于备案审查范围的有112件。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。

全国人大常委会在传统上往往将审查建议视为信访意义上的公民来信来函，比如，在2003年孙志刚案和2009年唐福珍案中，吴邦国委员长就相关问题转送国务院总理的批示中，受到强调的是相关事件在法学界、新闻界部分人中引起强烈反映，审查建议函被视为信访意义上的群众联名信。其中，第三项也即最重要的一项职能，应当在宪法审查会中随机挑选成员组成自然衡平审查法庭（jury déauité naturelle）来行使，该法庭与普通法庭建立案件移送机制，由普通法庭基于当事人的诉请来提交宪法审查请求。

特别是现代宪法理论为实现宪法的安定性而假定制宪权在行使之后就处于冬眠或冻结[13]状态，如果制宪通道已经冻结，而个人又无法参与行宪机制，那么他如何证明自身作为主权者一份子的身份？尽管个人可以通过行使各项宪法权利特别是政治权利来参与宪法实施，但这只是自发意义上的实施，并不能证明更为重要的实施机制——宪法审查——的民主正当性。[50]日益增多的公民审查建议在表面上代表着对合宪性与合法性的质疑或分歧，但这种质疑或分歧可以在适当的审查程序中成为一种宪法商谈的起点，不同的主张具有在程序中进行良性交往的机会，并由此塑造出整个宪法的民主正当性。

[17] 韩大元：《论宪法诉愿程序的价值》，《学习与探索》2007年第1期，第95页。因此，有必要在民主的导向下进一步完善建议审查机制。对于《立法法》所规定的审查建议，尽管在规范意义上应当限于字面理解为法规审查的启动机制，但在宽泛的社会意义上则应视为一种民主参与机制的开端。法国虽然设立了宪法委员会，但它除了对组织法等进行强制性审查外，只接受总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议员或60名参议员的提请，[11]个人无法以任何方式接近宪法审查程序。

但问题在于，二者是否有主次之分？笔者认为，审查建议的规范基础主要是民主监督，理由如前所述，《立法法》并未对审查建议的提出设置任何实体性或程序性要求，不以建议人的主观权利受到侵害为条件。[18] 截至2019年12月31日，宪法诉愿提请共235,057件，占全部案件的96.53%，其中有5,261件即2.3%成功获得审理。

真正体现个人提请资格的是著名的宪法诉愿程序，这一程序虽然在《基本法》的起草过程中得到基姆湖草案的肯定，却被制宪国会所删除，其主要考虑是宪法法院应主要解决国家机关之间的争议。在特定情况下对于分歧性的宪法问题，充分的说理还是多元的说理，它需要容纳协同意见甚至反对意见，从而更好回应时代的变迁。

政治渠道的畅通，人民的政治意愿，人民对政府的要求、呼声得以及时地通过司法途径表达出来，并借助法院这一公共讲坛参与政治生活，使民主在法庭上体现出来，这是司法审查在促进民主方面的重要体现。通过对比可以发现，我国的公民审查建议是较为宽泛的民主手段，因此其基本性质和制度形态就与宪法诉愿、违宪抗辩等有所不同。

[21]法国所出现的这种趋势直接体现了法语国家的普遍性选择，目前有19个法语国家均建立了法国式的违宪抗辩程序。[27] 比如宪法第67条规定的全国人大常委会对国务院行政法规、决定和命令，以及对省级地方性法规和决议的撤销权。习近平总书记强调在实施宪法的过程中必须坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务，其规范理据在于，公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。但与前述各类个人提请资格均不相同，我国的审查建议不需要提请人以基本权利受到侵害作为理由，任何公民、社会团体和企事业组织甚至五类要求主体以外的其他国家机关只要认为法规与宪法和法律相抵触，均可提出审查建议。

宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。[5]审查技术对于宪法实施而言绝非不重要，所谓术为道之体，宪法实施如果缺少技术载体必定会沦为空谈。

四、建议审查机制的民主化建制 公民审查建议和建议审查机制在实践中具有巨大潜力，但具体制度不足限制了其民主功能的充分发挥。[54]这种基于审查要求的移送审查机制完全可以与现有的建议审查机制并行不悖、相互补充。

[40] （三）建议审查机制的功能定位 由于公民审查建议的宪法规范基础在根本上源于人民主权原则，因此当然应当基于坚持人民主体地位的原则并在社会主义民主政治的框架中来界定建议审查机制的规范功能。[41] 全国人大常委会法工委法规备案审查室：《规范性文件备案审查制度理论与实务》，北京：中国民主法制出版社2011年版，第128页。

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